Das in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 als Soll-Vorschrift normierte Integrationsgebot ist ein Ziel der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem Landesgesetzgeber fehlt insoweit weder die Gesetzgebungskompetenz noch verstößt das landesplanerische Integrationsgebot gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung oder gegen die Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 GG. Das landesplanerische Integrationsgebot ist auch mit der unionsrechtlich garantierten Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit vereinbar.
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 – revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 – entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.
Des Weiteren hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 17.12.2009 ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
Ferner hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 17.12.2009 festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage – dem ROG und dem LplG – und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen.
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 ausgeführt:
Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung. Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig – in Abgrenzung hiervon – der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen. Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch – als eine Kernfunktion der Raumordnung – die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten. Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und – als dessen Komplementärelement – das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt. Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit. Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung. Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten.
Hieran hält der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.
Schließlich hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG.
Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse – so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 – ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001, in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 ihren Niederschlag gefunden hat.
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich – wie der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 17.12.2009 ausgeführt hat – ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff.03.02.01.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der … vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des …-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R… als dem maßgebenden Verflechtungsbereich, mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des …-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R…, so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R… erwirtschaftet werden.
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung – wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen), das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist. Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben. Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten. Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen. Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur – aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab.
Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist. Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden.
Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt.
Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte – wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen – jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.
Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.
Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff „Grundzüge der Planung“ nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert. § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und „Abweichungen“, über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB; insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption („Grundgerüst“) in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss – soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein – durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss – mit anderen Worten – angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte.
Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde. Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.
Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in seinem Urteil vom 17.12.2009, insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines …-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem …-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen …-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des …-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R… 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R…t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des …-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R…, hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R… erwirtschaftet.
Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das …-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen …-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres …-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus …-Einrichtungshaus und weiteren – insoweit branchenfremden – Fachmärkten, die als eine – wirtschaftliche – Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell – ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ – würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken.
Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R… hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R… Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 07.12.2005 – 3 S 2693/04 – rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca.01.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.
Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.
Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen. Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist – auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit – allein Aufgabe des (Mitglied-)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10.05.1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie – wie der LEP 2002 – von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen – gerade des städtischen Umlands – getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind. Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.
Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten …-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen …-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige …-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das …-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das …-Einrichtungshaus – geplant sind ca.02.300 Stellplätze – und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R… deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros … … …, … … … … … vom Mai 2007 aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien – bezogen allein auf das …-Einrichtungshaus – Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung … (allein) verschärfen. Das …-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.
Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.
Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.
Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.
Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind – wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 ausgeführt hat – nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind.
Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar. Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie – wie vorliegend – Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung – wie im vorliegenden Fall – die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls – insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen – eine Güterabwägung vornehmen. Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und – wie im vorliegenden Fall – mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden.
Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient – ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot – der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe. Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung. Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das …-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die – zwischen den Beteiligten streitige – Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des …-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt. Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.
Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil – wie die Beigeladene meint – dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb – insoweit – die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG – ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf. Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um.
Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten des Bauherrn gegen Art. 12 GG.
Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit – und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen – und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen. Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein.
Vor diesem Hintergrund sieht der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen. Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 hieran festhalten wolle.
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.
Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.
Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.
Zwar werden in dem …-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 […-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt]) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca.05.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das …-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das …-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca.04.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit – wie bei bestehenden …-Häusern üblich und gerichtsbekannt – breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca.19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem – weiteren – Kernsortiment „Möbel“ dar.
Das Ansiedlungsvorhaben widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser – das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden – Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende …-Ansiedlungsvorhaben wird – wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen – durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.
Das Integrationsgebot gehört – neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot – gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe.
Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von …-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.
Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.01.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.
Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand – wie schon oben ausgeführt wurde – für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.
Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 4. Juli 2012 – 3 S 351/11